[提要] 精准扶贫助推我国贫困地区2020年如期脱贫，而湖南省是扶贫大省，武陵山片区又是湖南省重点扶贫对象。本文从湖南武陵山片区金融扶贫角度出发，梳理该地区金融扶贫政策，评估金融扶贫对于贫困地区脱贫成效，总结金融扶贫在武陵山片区取得的成就以及现存的问题。针对湖南武陵山片区现状和特点，提出相应的建议，以助力贫困地区早日实现脱贫，完成扶贫致富任务。

关键词:湖南武陵山片区;精准扶贫;金融政策;脱贫攻坚

基金项目:湖南省教育厅优秀青年项目:“四化两型下湖南武陵山区产业转型机制创新研究”(13B097);湖南省社科基金决策咨询专项课题:“供给侧改革视域下湖南武陵山区精准扶贫与精准脱贫机制创新研究”(16JCB006)

中图分类号:F83 文献标识码:A

收录日期:2019年4月17日

武陵山片区横跨湖南、湖北、贵州、重庆三省一市，总共包括71个县市区，其中湖南就占到37个，差不多占到50%，位于湖南省的中西部地区，地势崎岖，片区总面积86，253平方公里，占到全省面积的40.6%。2017年底，片区总人口2，015.8万人，常住人口1，836万人，占总人口的91.1%。“精准扶贫”战略思想的首次提出是2013年习近平在十八洞村考察时。为解决片区经济发展缓慢、基础设施落后等问题，为此湖南省积极响应精准扶贫战略路线，开展各种金融扶贫政策，助力武陵山集中连片贫困地区脱贫攻坚。

一、金融扶贫政策梳理及具体实施行动

(一)国家层面。我国金融扶贫政策起于《关于加快农业发展若干问题的决定》(1979)中要求农行发放长期专项低息贷款，此后国家陆续出台多项关于发放专项贴息贷款、加大商业信贷投入、完善农村金融体系相关政策。如2015年的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》要求相关金融机构加大对贫困地区的金融支持力度。2018年《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》中提出要“加强扶贫再贷款使用管理、加强金融精准扶贫服务、建立健全金融支持产业发展与带动贫困户脱贫的挂钩机制和扶持政策”。这些国家层面的政策引导了贫困地区构建金融精准扶贫模式，激发贫困地区内生发展能力，贫困人民自力更生。现阶段，我国金融扶贫体系初步建成，趋于成熟。

(二)地区层面。在国家层面指导金融政府扶贫的指导下，湘西州委政府为改善贫困地区的金融环境出台《关于切实改善金融生态环境加大金融支持力度促进经济发展的若干意见》。为了解决武陵山片区融资难的困境，国家开发银行湖南省分行与湖南省民宗委编制了《湖南省武陵山片区区域发展与扶贫攻坚系统性融资规划》。此后，还有《大湘西文化旅游融合发展融资规划》、《湖南省“十三五”重大项目投融资规划报告》、“六新”《开发性金融支持湖南省武陵山片区扶贫开发三年行动计划》等一系列的规划和行动推动武陵山片区金融扶贫体系的建设，形成了“金融-区域-项目-扶贫”这一扶贫行动线路，推动武陵山片区精准扶贫工作的进行。从侧面促进了当地产业、旅游、教育、文化及综合扶贫，推动“输血式”扶贫方式向“造血式”扶贫方式的转变。

1、深入调研，实地考察。2013年，习近平亲临湖南视察，首先到湘西地区考察武陵山片区扶贫开发工作，了解武陵山片区当地人民群众生活状况。此外国家民委、国家开放银行、人行湘西支行先后组织工作人员针对贫困区经济发展现状、金融发展状况、区域金融扶贫面临的主要问题进行实地调查。2018年人行湘西支行对武陵山区工作提出进一步落实各项金融扶贫政策和实行倾斜性财政和货币政策。

2、改善金融生态环境。由于贫困地区产业发展滞后，经济资源匮乏，要想利用金融手段实现精准扶贫首先要培育一个好的金融环境。因此，湘西州委政府从本地实际情况出发，颁布并执行了《关于加强经济社会发展软环境建设的若干意见》以及《关于切实改善金融生态环境加大金融支持力度促进经济发展的若干意见》。同时，为了改善贫困地区贷款信用缺失的问题，减少金融机构贷款损失，出台《关于建立守信激励和失信惩戒机制的通知》促进逾期贷款的清收工作进行。为了增加当地企业的信用额度，提高贷款，出台了《湘西自治州人民政府办公室关于转发湘西自治州信用企业培植方案的通知》推动“培育企业信用。解决贫困地区企业因信用不足贷款难的困境。此外，州政府在泸溪县武溪工业园区举办“百户信用培植活动”，开展中小企业信用体系建设试点。

3、积极搭建平台。在推进金融扶贫工作中，各级政府认真实施扶贫规划，进行编制，形成指导性文件。加强项目建设的金融扶持、前期对接、后期衔接、跟踪监督，扩大金融信贷的投入。在2018年，中国人民银行长沙中心支行金融扶贫办公室正式挂牌推动金融扶贫工作更加规范化、标准化。为了全面推进政府、银行、企业的对接，还建立了政府银行企业洽谈会议机制。在金融扶贫工作中同样重视搭建金融扶弱的平台，加强信贷政策与财政、产业、教育政策的配合。给予一些特殊群体创立的小微企业提供贷款以及财政贴息政策在整个武陵山片区建设金融扶贫服务站，开发中小企业网络服务平台。

4、创新金融扶贫方式，推进体系完善。在中小企业金融支持方面，定制了支持政策并建立了中小企业贷款考核工作评比机制。规定除国有商业银行、农村信用社以外其他银行全年新增贷款的50%以上应用于支持区域内中小企业的发展。通过建立中小企业专营服务机构、实行差别化的信贷支持政策。在信贷产品方面也在不断的推陈出新，出台了《湘西州金融信贷产品和服务方式创新综合实施方案》以及《关于金融支持文化产业发展的指导意见》。民行长沙支行创新“1+N”工作的机制，进一步推动金融“两支一扶”(“三农”、小微企业、扶贫开发)工作。对于已经建档立卡的贫困人民，湖南省信用社联合社、湖南省农业银行地区支行、湖南省邮储银行等多家银行创新推出扶贫小额度信用贷款，其中包括“富农贷”、“养老贷”、“安居贷”、创业担保贷款等十余项信贷产品。其中在试点地区开办旅游小企业信贷产品，10余个农村中小企业信贷服务产品。

二、武陵山片区脱贫攻坚现状及金融扶贫成效

(一)脱贫攻坚现状。湖南武陵山片区是脱贫攻坚的主战场，片区贫困人口众多，其中贫困学生多，各种特殊群体众多如残疾、孤儿等，因病贫困、因病返贫的人也多。据统计，片区共有贫困村4，884个，占到全省贫困村的61.1%;未脱贫贫困人口253.7万人，占全省的56%;农村低保人口达133.2万人，占全省的42.2%。金融资金的投入加快了湖南武陵山片区的经济发展，2017年底，片区GDP为4，934亿元，占全省的0.59%和14.3%，同比增加7.8%，高于同时期全国平均增速0.9个百分点，人均GDP为29，576元;完成固定资产投资3，957亿元，占全省的12.6%;片区农村居民可支配收入从2014的6，748元升至2017年的9，311元，为全省的68.7%和71.98%。五年减少农村贫困人口551万人，14个县市区脱贫出列，2，695个贫困村出列;2016年易地搬迁16万人，2017年易地搬迁33万人，贫困发生率由2013年的13.43%下降到2018年底的1.49%。2014年至2018年，武陵山区湘西州累计减少55.43万贫困人口，874个贫困村脱帽，贫困发生率由31.9%下降到4.39%，为全省精准扶贫做出了榜样。但是据统计37个市县区在连续四年中每年有24个县区农村居民人均可支配收入不及片区的平均水平。其中湘西州除吉首市外都没有达到片区平均水平。2017年底，湖南省武陵山区金融机构存款余额6，747.3亿元，贷款余额3，265.7亿元，存贷比为48.5%，全省存贷比分别为74.2%和68.2%，分别将近低于25个和20个百分点，资金一直是限制武陵山区发展的重要因素，脱贫攻坚任务仍然艰巨。(图1)

(二)金融扶贫成效。近年来，湖南省委及各金融机构为打赢“精准扶贫、精准脱贫”这场堡垒仗，推行多项金融扶贫举措，引导各金融机构切实加大对片区金融资源投入，提升片区金融服务水平，助力片区脱贫攻坚，取得了阶段性成效。

1、创新金融扶贫模式和服务

(1)抓金融扶贫服务站建设，着力推进“三站融合”共建。人行长沙支行联合省扶贫办及银行机构于2015年底制定了扶贫规划，在《湖南省金融精准扶贫规划(2016-2020年)》中明确表示将建立金融扶贫服务站建设，并且要覆盖全省8，000个贫困村，后面合并为6，923个贫困村。其中武陵山区包括4，884个，为确保金融扶贫到位，让各个贫困村都有站点，规划明确表示每个站点都有1家银行来主负责，分别是全省农信社、邮储、农行，它们各自负责70%、15%、10%，另外的5%由其他机构承担。帮助贫困户解决资金难题，为脱贫产业壮大助力。到2017年底，已经实现所有贫困村都覆有站点，且通过服务站发放高达156.亿元的贷款，帮助64.9万贫困户建立金融服务档案;各机构于2017年4月又推出“三站”融合共建模式，分别是金融扶贫服务站、农村电商服务站、助农取款服务点，目前融合站点已经达到612个，为贫困村贫困户提供可靠的信息、资金，为发展特色产业助力脱贫。2017年，武陵山片区安化县支行全力推进“三站融合”共建，积极响应省扶贫政策，在全县130个贫困村建立了“三站融合”站点，帮助了14.77万人建档立卡，扩大了当地农产品的销路，结合互联网的这种扶贫模式加快了脱贫之路。

(2)创建扶贫再贷款示范点，扩大精准扶贫效果。2016年3月，人民银行开始运用扶贫再贷款工具，在省内的51个贫困县开始建立扶贫再贷款的示范点，鼓励省内各大银行机构增加对贫困地区的信贷投放的同时降低利率。2017年，湖南省金融机构累计发放了1，099.2亿元的扶困再贷款。截至2018年8月全省已成功设立了各省级扶贫再贷款的示范点21个，另外还有213个市级示范点。通过示范点发放贷款，可以大大降低利率至4.35%，与同类贷款利率相比，降低了约4个百分点，借用扶贫再贷款利率最低的是金融机构低至1.75%，总计发生的全扶贫再贷款达到144.3亿元，农信贷投放1，000亿元至各贫困县市。2018年上半年，全省金融精准扶贫贷款新增了81.8亿元，2018年9月末，全省金融扶贫金额达到2，100亿元。安化县支行创新出了再贷款扶贫的新思路，鼓励地方法人金融机构优先考虑扶贫难度大、号召力强的优质企业。2017年，安化县成功设立了8个扶贫再贷款示范点，其中已经有两个示范点通过了全省验收，并给予安化县3.92亿元的扶贫再贷款资金支持。

(3)实行“两权”抵押贷款，推进农村金融体制改革。湖南在2016年发布了《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的实施意见》文件，明确试点最终目标、基本原则、首要任务和实现方式。湖南省11个县市被纳入了“两权”抵押贷款全国试点。其中湖南省武陵山涵盖4个，分别是洞口县、沅陵县、慈利县、麻阳县。通过将创新产品与服务方式优化结合的方式，和金融机构合作，创新推出了“担保公司+农地经营权抵押”、“银行+担保+土流网”等模式，提高了贷款发放效率，并在贷款期限、额度等方面给予便利的条件。并且为11个试点县市的担保机构等各平台提供20万人的财政专项资金补助，推动了试点工作的进展。目前，试点开始工作准备充足，业务发展趋势稳定。截至2016年末，全省农地抵押贷款余额为3.4亿元，同比增加了60.5%，近两年的累计投放额超过5亿元;农房抵押贷款的金额位于全国前列，截至2016年末，余额达到了46.2亿元，同比增长12.9%。

2、促进金融与扶贫特色产业深度融合。湖南省利用扶贫再贷款联合地方各种政策，发挥“1+N”的作用，推动金融、财政、扶贫政策联动发力，增强农民自身造血功能，摸索出正确的发展道路。2017年末，金融与产业扶贫取得了阶段性的成果，在农副产品生产、茶叶种植销售、食品生产等各方面发展，带动20多个特色产业的发展，新型农业主体经营增加数百家，帮助近10万贫困户。在武陵山片区成立了各种产业园、产业扶贫基地等扶贫开发建设项目，如永顺县羊峰油茶产业扶贫基地、湘西沃康油业科技有限公司沃康油业、湘西老爹现代农业扶贫产业园等。另外，安化县政府积极响应产业扶贫政策，结合当地特色产业，发展黑茶多元化产业，从水源治理、产业园管理、销售渠道、运输途径等多方面着手，打造安化县特色产业黑茶，并且安化县农发行支持安化产业的发展，已经累计向其发放了5.59亿元的贷款，从产业加工、茶乡旅游、运输过程、文化体验等多方面完美结合的多元化发展道路已经逐渐形成。目前，已经帮助了4万多人实现就业，从事茶叶工作的农民人均年收入增长过万。目前，全县的茶园面积已经发展到33万亩了，原先只有5.7万亩，从事黑茶的企业已经有100余家，从事相关工作的人员超过32万人，12万贫困人口在4年间顺利脱贫，黑茶产业成为安化县脱贫的重要支柱。

3、金融支持易地扶贫搬迁，助力贫困人口住新房。湖南省发展和改革委员会、湖南省扶贫开发办公室、湖南省财政厅三个机构协同沟通合作，推动省国家开发银行国开行、农业发展银行在金融方面加大对贫困地区易地扶贫工作的支持力度，给当地相应的信贷资金，满足搬迁所需的资金需求，保证搬迁工作的衔接。省国开行和农行针对湖南省未来五年的易地扶贫搬迁项目完成了整体授信，建立了有效的贷款发放机制。与此同时，还制定《湖南省易地扶贫搬迁信贷政策执行情况评估指引(试行)》。该指引中要求对贫困地区异地扶贫项目按季度进行监测、评估、监督、指导，推动金融机构的信贷资金与授信资金各地易地扶贫项目的衔接与投放。

两大政策性银行贷款至湖南省融资平台，再由省融资平台将资金划拨至县级融资平台来支持易地扶贫搬迁。湖南省扶贫企业筹集到约400亿元的易地扶贫搬迁项目资金总额，由国开行和农发行注入省融资平台提供长期政策性贷款资金约282亿元，贷款份额由湖南省农发行和国开行各按50%的份额发放，而对于长期性的政策贷款中共中央给予90%的贴息，省财政部给予10%的贴息。湖南省国开行和农发行利用自身资金优势大力推进易地扶贫搬迁工作。2015年以来，国开行湖南省分行累计完成精准扶贫贷款表内授信额度1，038亿元，累计发放额度542亿元。与此同时，创新易地扶贫模式，积极探索并省统贷模式，建立健全资金的借出、使用、管理、还款机制，完成对贫困地区161亿元授信额度，40亿元资金的投放。在2016年金融扶贫工作中，完成对贫困地区19.97亿元的专项贷款全年投放金额，20亿元的专项基金投放金额，新增加授信额度为779亿元，进行易地扶贫建档立卡的搬迁贫困人口数为16万人。2017年湖南省国开行和农发行总共执行长期政策性贷款总额度为98亿元，帮助贫困户28万人建档立卡。其中武陵山片区的包括邵阳市、张家界、娄底市、湘西州共建档立卡贫困户10万多人，贷款总额为35亿元。这些金融机构的到来将极大充实易地扶贫搬迁地区资本市场建设，有利于加快片区经济发展步伐。

三、武陵山片区金融扶贫存在的问题

(一)金融服务形式单一。虽然近些年湖南武陵山片区金融扶贫工作在改革创新方面势态良好，贫困地区的金融环境有所改善，地区金融基础建设取得一定进展。传统的农村金融服务网点数量急剧增加，截至2017年底，金融扶贫服务站基本上覆盖了所有贫困村。并通过服务站贷款共计156亿元;湖南省“两权证”贷款总额40多亿元，涉及农业主营业务1，000多户，农民3万多户。全省累计发放扶贫再贷款144.3亿元。在贫困县市投入农业信贷1，000多亿元。虽然这些数据显示了省政府在金融扶贫特别是在连片特困区金融服务建设的空前发展，但是现阶段其存在金融服务结构单一的问题。大部分的农村金融机构都是通过建立试点开办的村镇银行，并且这些村镇银行一般为农村合作信用社。前县级行政区域信贷扶贫主力军是农村商业银行、农村合作信用社，占据整个市场90%以上。当这些金融机构主要是针对贫困农村相关产业扶贫，对贫困户发放的信贷很少。其金融发展和创新空间都十分有限。

(二)信用不足，贷款困难。为了减少逾期贷款，控制风险，银行等金融机构一般偏爱发放抵押贷款。但是，在武陵山片区这种极度贫困区，贫困户基本缺乏有价值的抵押品，这样就容易产生金融排斥现象。贫困户很难向金融获取贷款。虽然“两权”工作近几年在试点地区进行，但并没有全面铺展开。许多地区依旧不能将农村房产、农村土地经营权作为抵押品获取贷款。并且就算是在试点区域，受土地集体产权的限制，被抵押农村房产在贷款人发生贷款违约时价值低、流动性差，难以处置。进一步降低了农村房产质押率，使农村房产融资能力不高。同时，由于缺少优质企业、有特色的地区企业自身基础薄弱，难以扶持壮大。贫困地区企业整个片区金融效益不高，效率低下。阻碍了武陵山片区经济的发展。

(三)培育功能缺乏。在进行金融扶贫时，与旅游扶贫、产业扶贫结合得较好。资金资助集中在这些硬性的、物质方面直接性的扶贫。虽然可以在短期内实现扶贫区域贫困人口数量的减少，但是从长远角度来看，如没有从根本上提高贫困人口独立谋生技能、智力能力、知识水平。未来发生贫困的可能性还是很大，并且极有可能出现贫困人口返贫的情况。金融扶贫不应该只偏向于给予式、喂养式扶持，而更应该对当地教育、医疗、理财、投资、文化给予更多的培育。从而激发贫困地区内生发展能力和贫困群体的自力更生能力。将金融扶贫与产业扶贫、文化扶贫、教育扶贫、综合扶贫紧密结合，发挥政策整体资源最优化，促进贫困地区自我脱贫。

四、武陵山片区金融精准扶贫对策建议

(一)推动金融服务创新。在金融服务方面，要促进金融产品和相关金融服务的创新，提供多形式、多样化、多层次的信贷产品及服务。对于推出的扶贫小额信用贷款、新型农业经营主体贷款、农业产业链融资需要多加宣传，增加客户使用量。建立健全产业链金融服务模式，深入实施“企业+合作社+农户”产业链模式。鼓励乡镇金融机构对农村地区贫困人口生产生活资金需求的信贷支持，发展农村普惠金融。利用大数据、互联网金融、移动金融、新兴金融业态(例B2P、P2P、众筹)等高科技降低贫困户在生活方面小微资金的需求，减少其贷款的资金成本。在贫困地区普及手机银行、电话银行、网上银行等方便快捷的金融服务，减少贷款过程的时间与运行成本，资金快速投放到贫困户。

(二)积极开展征信服务。由于信用不足，导致许多贫困户无法顺利得到扶贫贷款。因此，需要金融机构联合多个部门建立健全农村信用体系。各部门机构联合通过完善扶贫信息管理系统与整合征信系统数据，建立贫困户信用档案。对贫困户的信用进行评级、集中授信、评估贫困区金融生态环境，建立守信激励失信惩戒机制。加大金融知识的宣传力度，向贫困群体普及金融知识，提升其金融素养及安全意识。同时，联合财政资金，保障扶贫金融机构的利益。将一部分的财政资金用于贷款风险补偿，向建立贫困档案的贫困户提供资金保障。若出现资金无法及时收回的事件，该部分财政资金用于补偿损失资金。减低金融机构金融扶贫贷款风险，提高其扶贫积极性。

(三)落地配套政策。将金融扶贫与产业扶贫、财政扶贫、教育扶贫、旅游扶贫有机的结合在一起。通过引资，注流到当地特色产业发展中。扶持贫困区龙头企业，加强基础设施项目建设。为当地的产业发展提供资金支持，提高相关产业的规模及盈利能力，带动当地经济，增加当地的就业机会。与财政扶贫结合，更好地发挥农村医疗保险及社会保险的兜底作用。提高湖南武陵山片区重大疾病保障水平，减少因为重大疾病导致贫困的状况。与旅游扶贫结合，发挥当地旅游资源丰富的优势壮大旅游业。关注教育扶贫，借助教育提高当地人民知识水平，培养一批优秀人才队伍。为贫困地区提供人才智力支持，提高贫困地区自身生长力。将金融扶贫与产业扶贫、文化扶贫、教育扶贫、综合扶贫紧密结合，发挥政策整体资源最优化，促进贫困地区自我脱贫。

(作者单位:湖南商学院会计学院)

主要参考文献:

[1]王青松.武陵山区产业转型中财政金融支持政策研究[M].湘潭:湘潭大学出版社，2013.

[2]陈钦，林秋斌.农村金融扶贫效果分析--基于我国26个省级面板数据的实证研究[J].税务与经济，2019(2).

[3]李榛.金融扶贫的实践与有效路径--以贵州为例[J].征信，2019.37(1).

[4]许敏兰，罗尚智.武陵山片区产业扶贫模式及案例研究--以益阳市安化县为例[J].改革与开放，2019(2).

[5]向婷.武陵山片区“产业+金融”精准扶贫研究[J].现代营销(下旬刊)，2018(9).

[6]胡颖欣.我国金融扶贫法律制度创新[J].农业经济，2019(2).

[7]陈群.发达国家教育精准扶贫的政策比较与借鉴--以美国、英国、法国和日本为例[J].当代教育科学，2019(3).

[8]范雪纯，夏咏.普惠金融:民族地区精准扶贫的有力支撑[J].人民论坛，2019(7).

[9]徐玮，谢玉梅.扶贫小额贷款模式与贫困户贷款可得性:理论分析与实证检验[J].农业经济问题，2019(2).

[10]许星，杜君楠，吕卓洋.金融精准扶贫绩效评价及障碍因子诊断--基于贫困农户满意度视角[J].武汉金融，2019(2).

[11]张战，陈丹亚.集中连片贫困区金融扶贫探索[J].中国金融，2019(3).

[12]温涛，刘达.农村金融扶贫:逻辑、实践与机制创新[J].社会科学战线，2019(2).

[13]康书生，冯艳博.基于文献计量的我国金融扶贫研究动态[J].河北经贸大学学报，2019.40(1).